O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO (PAC) DO GOVERNO LULA E O PLANEJAMENTO DE LONGO PRAZO NO BRASIL

06/02/2007 15:00:00

O Governo Lula lançou em janeiro de 2007 o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), mapeando um conjunto de investimentos prioritários em infra-estrutura para o período 2007/2010.
Através do planejamento de longo prazo, as iniciativas públicas e privadas poderão ser orientadas, conciliando esforços para a aceleração do crescimento e do desenvolvimento econômico e social do país.

1) BREVE HISTÓRIA SOBRE O PLANEJAMENTO DE LONGO PRAZO NO BRASIL.

Devemos ressaltar que o país possui tradição na implantação de ferramentas de planejamento de longo prazo, porém menor tradição na execução do planejamento realizado.
Em 1947, através do PLANO SALTE, o governo de Eurico Gaspar Dutra estabeleceu o primeiro ensaio de planejamento econômico, reunindo as sugestões dos ministérios e dando prioridade a quatro áreas – Saúde, Alimentação, Transporte e Energia (daí a sigla SALTE). Os recursos viriam do Governo Federal e de empréstimos externos.
Com a criação da Comissão Mista Brasil-EUA (em 1951) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico / BNDE (em 1952), aprofundaram-se os estudos e instrumentos de planejamento e fomento do desenvolvimento econômico e social no Brasil, redundando na elaboração do PLANO DE METAS, em 1956.
Tendo origem no Relatório da Comissão Mista Brasil-EUA e em estudos do grupo CEPAL-BNDE, o PLANO DE METAS foi o primeiro a tentar submeter o desenvolvimento global do país à supervisão do poder público, apontando como alvo os setores de energia e transportes, a indústria intermediária (siderurgia, cimento, papel), a indústria produtora de equipamentos (automobilística, naval e bens de capital) e a construção de Brasília.
Diante do crescimento econômico experimentado pelo país naquele período, a construção da nova capital federal e a implantação da indústria automobilística, o PLANO DE METAS tornou-se um dos mais conhecidos da história brasileira, mas o país seguiu apresentando diversos gargalos estruturais.
Durante o período da ditadura militar, o I PND (PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO), de 1972 a 1974, buscou orientar e incentivar grandes projetos de integração nacional e a expansão das fronteiras do desenvolvimento.
De 1975 a 1979, com a implantação do II PND, enfatizaram-se os investimentos na indústria de base (petroquímica, papel, celulose) e na superação dos gargalos energéticos.
Esta ênfase deu-se por causa da Crise do Petróleo, em 1973, provocando a elevação do seu preço no mercado internacional e exigindo que o Brasil buscasse a auto-suficiência na produção de petróleo, bem como desenvolvesse novas formas de geração de energia.
Neste período, portanto, criou-se o Programa Nuclear Brasileiro (com o início da construção de Angra I e II), o Programa do Álcool (Pró-Alcool) e a construção de hidrelétricas (tendo como exemplo maior a de Itaipu).
O forte crescimento econômico neste período, chamado de “milagre brasileiro”, bem como a implementação de diversos projetos estruturantes, tornou o II PND bastante conhecido.
A grande liquidez no mercado financeiro internacional (petrodólares) permitiu que os recursos para a execução destas grandes obras viessem de gigantescos empréstimos internacionais.
A partir de 1979, com a II Crise do Petróleo e o aumento da taxa de juros internacional, o país assiste à explosão do seu endividamento externo e interno, à aceleração inflacionária e à crise fiscal do Poder Público.
O planejamento de longo prazo, diante deste quadro, tornou-se impraticável durante os anos 80 e parte dos 90.
A estabilização econômica conferida pelo Plano Real, em 1994, em tese, permitiu a retomada do planejamento governamental em novas bases, com o desenvolvimento do Plano Plurianual (PPA) de 1996 a 1999 (conhecido como Brasil em Ação) e do PPA de 2000 a 2003 (Avança Brasil), durante o primeiro e segundo governo FHC.
Se por um lado estes planos introduziram novas metodologias e conceitos de planejamento, como os eixos de desenvolvimento, a referência espacial, os projetos estruturantes, a gestão por resultados – com a adoção do programa como unidade de gestão, a integração entre plano, orçamento e gestão, o gerenciamento e a avaliação de desempenho – e o financiamento através de parcerias público-privadas, por outro, o grau de execução permaneceu muito abaixo do esperado.
Como exemplo, podemos nos guiar pelo relatório de avaliação da concretização dos 950 projetos estruturantes em dezembro de 2001, realizado pelo próprio governo federal. Nele, apontava-se que apenas 39,2% das obras tinham sido realizadas ou estavam em execução.
Na verdade, as políticas macroeconômicas de estabilização (monetária e fiscal), a abertura financeira da economia brasileira e sua alta vulnerabilidade externa impediu a criação de um cenário favorável aos grandes investimentos público e privados nos anos 90, tornando os PPA´s do período FHC uma verdadeira peça de ficção.
O Primeiro Governo Lula teve como objetivo central a redução da vulnerabilidade externa (com a diminuição da dívida externa e interna e a elevação de nossas reservas internacionais), a retomada da estabilidade econômica e a integração e ampliação dos programas sociais. Os grandes projetos, já previstos no PPA 2004/2007, pouco avançaram, uma vez que a política macroeconômica (principalmente de juros altos) seguiu impedindo a ampliação dos investimentos públicos e privados.

2) O PAC – PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO.

O PROGRAMA DE ACELERAÇÂO DO CRESCIMENTO (PAC), lançado no início do II Governo Lula, representa o ponto de partida de uma nova fase para a economia brasileira, buscando orientar os investimentos em grandes projetos estratégicos para o país e, com isso, acelerar o crescimento econômico.
Representa também um avanço no planejamento de longo prazo brasileiro, pois prevê não apenas programas e projetos de investimentos estratégicos, mas medidas para o financiamento destes investimentos, medidas de desoneração tributária, medidas fiscais de contenção das despesas correntes do setor público federal e medidas de melhoria do ambiente de investimento.
A expansão do investimento em infra-estrutura, segundo o PAC, é condição fundamental para a eliminação dos gargalos da economia, o aumento da produtividade e a superação dos desequilíbrios regionais e sociais.
Para tanto, nas premissas do PAC, são necessários o planejamento estratégico de médio e longo prazo, o fortalecimento da regulação e da competitividade, a criação de instrumentos de financiamento adequados, as parcerias entre o setor público e o investidor privado e a articulação entre os entes federativos (União, Estados e Municípios).
São centenas de projetos de investimento em infra-estrutura, distribuídos em três eixos: infra-estrutura logística, infra-estrutura energética e infra-estrutura social e urbana.
Na logística, estão os investimentos rodoviários, ferroviários, portuários, hidroviários e aeroportuários. Na energética, os investimentos em geração e transmissão de energia elétrica, petróleo, gás natural e energias renováveis (biocombustíveis). Na social e urbana, os investimentos em saneamento, habitação, transporte metropolitano, recursos hídricos e acesso à eletricidade.
A previsão de investimentos em infra-estrutura, dentro do PAC, para o período 2007/2010, atinge a cifra de R$ 503,9 bilhões, sendo R$ 58,3 bilhões em logística (ou 11,5%), R$ 274,8 bilhões em energia (ou 54,5%) e R$ 170,8 bilhões em infra-estrutura social e urbana (ou 34%).
Deste total, cerca de R$ 67,8 bilhões dos recursos sairão do Orçamento Direto da União (apenas 13,5%), enquanto R$ 436,1 bilhões serão provenientes das Empresas Estatais e do setor privado (86,5%).
Na distribuição regional dos investimentos em infra-estrutura, a região Norte terá R$ 50,9 bilhões (10 %), a Nordeste receberá R$ 80,4 bilhões (16%), a Sudeste ficará com R$ 130,5 bilhões (26%), a Sul com cerca de R$ 37,5 bilhões (7,5%) e a Centro-Oeste com R$ 24,1 bilhões (4,7%). O restante, cerca de R$ 180,5 bilhões, terão abrangência nacional.
Dentro das medidas de estímulo ao crédito e ao financiamento, destacam-se a concessão pela União de crédito à Caixa Econômica Federal para aplicação em saneamento e habitação (no valor de R$ 5,2 bilhões), a ampliação do limite de crédito do setor público para investimentos em saneamento ambiental e habitação (no valor de R$ 6 bilhões) e a criação do Fundo de Investimentos em infra-estrutura com recursos do FGTS (em R$ 5 bilhões), bem como a continuidade da redução da TJLP (taxa de juros de longo prazo) – que já atingiu 6,5% em 2007, sua menor taxa desde 1994 –, a redução dos spreads do BNDES para investimentos em infra-estrutura definidas no PAC e a aprovação da realização de operação de financiamento de projetos (project finance).
Como melhoria do ambiente de investimento, prevê-se a regulamentação do Art. 23 da CF (harmonização dos procedimentos entre os entes federativos no que se refere ao exercício das competências ambientais), a melhoria do marco legal das agências reguladoras, a aprovação da Lei do Gás Natural e a Reestruturação do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência. Estas medidas se juntarão à já aprovada Lei Nacional do Saneamento, a Abertura do Mercado de Resseguros e a Recriação da SUDAM e da SUDENE.
Entre as medidas de desoneração tributária, destacamos: a) a suspensão da exigibilidade de PIS e COFINS nas aquisições de insumos e serviços vinculados a novos projetos de infra-estrutura de longo prazo nos setores de transporte, portos, energia e saneamento básico; b) a criação e desoneração tributária de Fundos de Investimento em infra-estrutura; c) o programa de incentivos ao setor da TV Digital (com a redução para 0% das alíquotas do IPI, PIS, COFINS e CIDE); d) o Programa de incentivos ao setor de semicondutores (com a redução para 0% das alíquotas do IPI, PIS, COFINS e CIDE); e) ampliação do benefício tributário para microcomputadores; f) a desoneração das compras de perfis de aço (redução para 0% da alíquota de IPI). Estas medidas se juntarão a outras já implementadas e em implementação, como a Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas, o Reajuste da Tabela do IR de Pessoa Física, a Reforma Tributária e o Sistema Público de Escrituração Digital e Nota Fiscal Eletrônica.
Na área das medidas fiscais, ressaltamos: a) o controle das despesas de pessoal da União – o gasto, a partir de 2007, poderá crescer apenas à taxa de inflação (IPCA) mais 1,5% ao ano; b) a política de valorização do salário mínimo – que sofrerá reajustes iguais à taxa de inflação (INPC) mais a taxa de crescimento real do PIB com dois anos de defasagem; c) a agilização do processo licitatório – modificações na Lei 8.666, permitindo a adequação dos processos às novas tecnologias de informação.
Todas estas medidas serão acompanhadas pelo Comitê Gestor do PAC, composto pelos Ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento. O Gerenciamento da Execução ficará a cargo do Grupo Executivo do PAC, composto pela Subchefia de Articulação e Monitoramento da Casa Civil, a Secretaria de Orçamento Federal, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos e a Secretaria Nacional do Tesouro.

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